维护我国粮食安全需要关注的几个问题
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张亨明 章皓月 朱庆生
选自《新华文摘》2021年第24期
保障粮食安全是一个国家永恒的课题。为了维护国家安全，增进民生福祉，我国一直高度重视粮食安全问题。党的十八大以来，中央提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略。随着“藏粮于地、藏粮于技”战略的深入实施，我国粮食综合生产能力显著提高，已连续17年保持增产丰收，粮食安全取得历史性成就。目前我国粮食储备充足，口粮实现完全自给，谷物自给率保持在95%以上。尽管我国粮食连年丰收，但诸如粮食品种结构性失衡、耕地资源“占优补劣”、优质劳动力流失等问题逐渐暴露，化肥农药过度使用带来的环境污染也不利于粮食安全。与此同时，在逆全球化思潮及新冠肺炎疫情的冲击下，全球粮食生产与贸易格局的平衡被打破，一些国家收紧粮食出口，粮食正成为国际性战略物资。在国内新发展阶段和国际新形势变化的背景下，我国粮食安全问题需要用更全面、更深刻的视角进行分析，从而探寻保障粮食安全的长效机制。
为应对世界经济与政治的复杂局势，确保国内发展的稳定向好，中央提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“双循环”新发展格局的构建是实现经济高质量发展的重要战略举措，为完善我国粮食安全保障体系提供了新方向和新思路。我国粮食安全需立足国内大循环，从种业安全、粮食生产土地安全、粮食品种结构安全、粮食生产环境安全等方面进行优化调整，从而实现粮食安全保障能力的全面提升。同时，为确保国内粮食安全基础的坚实牢固，应进一步加强国际合作，扩大出口市场，丰富进口渠道，建设多元平衡、安全高效的开放体系，从而畅通“双循环”，实现粮食资源和先进生产技术的流通。
一、我国粮食安全现状考察
即使在中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情的冲击下，我国也未发生粮食危机，这表明我国在保障粮食安全方面取得了优异成绩。在“双循环”新发展格局下，我国粮食安全面临着新的挑战。
（一）国内外发展环境深刻变化
当前我国正处于近代以来最好的发展时期，世界发展正经历百年未有之大变局。从国内来看，我国社会多个领域皆迈入提质转型的重要时期，新型城镇化和乡村振兴战略同步推进，在这一阶段，我国粮食安全不仅需要巩固已经取得的丰富成果，而且需要补齐诸多短板，从而为经济社会进一步发展提供保障。从国际来看，国际局势的复杂变化与疫情常态化，迫使一般资本与市场的逻辑将在一定时期让位于政治逻辑，我国粮食安全的外部环境在短时间内还不容乐观。
“双循环”新发展格局正是从国内外发展趋势深刻变化这一背景出发而提出来的，其对我国粮食安全发展也提出了新的要求。一方面，粮食安全是国家安全的重要基础，粮食安全的主动权必须牢牢地掌握在自己手中。在粮食生产和流通上，要以国内市场为主进一步扩大内需，充分发挥国内粮食市场的巨大潜力和优势，明确主产区、主销区与产销平衡区的责任，实现供需平衡及产销协调；在粮食技术研发上，要继续加强种业研发的自主创新能力，以技术驱动粮食单产提高，从而缓解耕地紧张的压力。另一方面，我国市场经济活力的增长离不开改革开放，新发展格局下的粮食安全同样需要与国际市场加强联系，而国际大循环可以为国内大循环注入新的动力并提供技术支撑。当前，我国部分粮食诸如玉米、大豆的产需缺口需要适度进口来补齐，一些技术与资源的流通也需要我们进一步扩大开放。同时，在“双循环”新发展格局下，我国粮食贸易还需要更多元的进口渠道、更广阔的出口市场。
（二）粮食安全内涵进一步延展
我国是一个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。我国作为快速发展中的人口大国，人多地少的基本国情和主要矛盾将长期存在，根据《中国农业展望报告（2020—2029）》的预测，未来10年我国口粮消费需求将随着人口增长而继续增长。因此，保障粮食数量安全依然是国内粮食安全的首要任务。
目前，我国粮食产量供给有充足的保障。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》对我国未来粮食需求作了预测，2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量为5727亿公斤。据国家统计局公布的数据显示，2019年我国粮食人均占有量达到了474.95公斤，远超需求。2020年我国粮食总产量为6695亿公斤，同比增长0.9%，创历史最高水平，我国粮食产量已连续6年保持在6500亿公斤以上。在主要谷物中，稻谷、小麦产量较为平稳，可保证口粮的绝对安全，玉米产量增长虽较为明显，但目前产需缺口呈增大的趋势，通过适量进口也可满足其市场需求。与此同时，近年来粮食作物总播种面积有所下降，但粮食总产量维持增长趋势，这是因为我国粮食单产水平在逐步提高，从2016年的5539公斤／公顷增加到2019年的5720公斤/公顷，其中，稻谷、小麦、玉米的单产皆有所提高。
在不同的时代背景与社会发展阶段下，粮食安全的重点有所不同，粮食安全保障的对策也应随之进行调整。当前，我国粮食安全已从数量安全向质量安全、经济安全、资源环境安全等方面拓展，粮食安全的内涵进一步延展。在“双循环”新发展格局下，我国粮食安全既要确保粮食供给数量充足，又要以更完善的措施解决我国粮食安全存在的诸多问题，加强潜在风险与隐患的防范，这也是未来保障我国粮食安全将面临的难点与挑战。
（三）粮食贸易话语权有待加强
我国粮食进出口贸易数据显示，2012—2019年，我国粮食进口量整体呈上升趋势，近3年有小幅下降；粮食出口量2012—2015年逐年下降，2016—2019年有小幅上升。据国家统计局数据显示，我国谷物及谷物粉的出口量逐年增长，其中，稻谷和大米的出口量于2019年反超进口量（见表1）。但总体来看，我国依然是世界粮食进口大国，且我国粮食贸易话语权还较弱。其主要原因在于我国大豆对外依存度较高，同时，当前国内玉米消费增长较快，需求偏紧。事实上，我国大豆自给率从1989年最高峰的113.9%，到1999年下降至80%以下，2003年下降至50%以下，2017年下降至15%以下。我国粮食总体自给率也因此低于世界安全标准水平，2002年我国粮食自给率高达100.2%，2007年以前我国粮食自给率维持在95%以上，随后逐渐下降至目前的85%左右。虽然受国际贸易环境的影响，大豆进口量2018年、2019年有所下降，自给率2018年和2019年分别回升至15.4%和17.0%，但2020年大豆进口量又增长至10033万吨。
不过，大豆一般用来榨油或者作为饲料粮，尚不会影响我国口粮与谷物安全；玉米虽然需求量增长，但自给率依然有保障。目前我国粮食贸易面临的挑战是粮食进口来源相对集中，而进口来源国的集中化、单一化，导致粮食海外贸易风险和不确定性上升，由此产生的跨国粮商对产业链的控制风险值得警惕。如何降低国际粮食贸易环境对我国粮食安全的不利影响，并增强我国粮食贸易话语权，是当前的重点工作。
（四）资源与环境保护成效初显
耕地是我国粮食生产的基础，自国家“十一五”规划提出“18亿亩红线”以来，我国取得了显著成效。1978—1995年，我国耕地面积保持在1亿公顷左右，不足18亿亩；1996—2008年，耕地面积上升到1.2亿至1.3亿公顷区间内，基本上保持了18亿亩；2009—2020年我国耕地面积呈先增加后逐渐减少的趋势，稳定在1.35亿公顷上下，基本保持了20亿亩。2016年末粮食作物播种面积达到最大值，为1.19亿公顷，2017—2019年较2016年面积有所下降，2020年又有所回升。以耕地红线制度为核心的粮食安全政策充分保障了国内粮食自给能力。据《中国农业产业发展报告2020》，2019年我国稻谷、小麦和玉米三大谷物的自给率达到98.75%。但我国高质量耕地与耕地后备资源相对较少，耕地利用率不高，在城镇化建设加快推进的背景下，需要对我国耕地资源保护问题予以高度关注。此外，水资源安全与粮食安全息息相关，一方面我国水资源短缺的情况长期存在，另一方面水质污染也将对粮食安全产生威胁。
从环境来看，我国粮食增产的背后是对化石能源的高消耗、对农业化学的高依赖、对农村环境的高污染。农药、化肥的使用是有利于粮食增产的，但必须建立在科学合理使用的基础上，过度或错误的施用方法不仅会提高生产成本，对农作物产生不利影响，而且会破坏生态系统，降低耕地资源质量。近年来，随着农业农村污染治理工作的推进，粮食生产中农用化肥、农用柴油、农药等使用量逐渐下降。农用化肥施用量从2015年的6022万吨降至2019年的5403万吨，而农用柴油、农药及农用塑料薄膜的综合使用量从2015年的2636万吨降至2019年的2313万吨。在“双循环”新发展格局下，保障粮食安全，还需立足长远，进一步改善粮食生产环境，加大对资源环境的保护力度，在确保粮食稳定增产的基础上实现可持续发展。
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二、当前我国粮食安全面临的主要问题
尽管我国粮食安全有了较为充足的保障，但粮食生产中的“高产量、高库存、高进口”的产销模式及“高产量”背后的薄膜、农药、柴油等“高消耗”已涉及粮食质量安全问题。目前，我国粮食安全问题主要集中在种业技术突破、耕地资源保护、粮食结构性需求调整、跨国粮商对粮食产业链的控制等方面，同时，诸如现代农业发展水平不高、农业污染严重、农村劳动力老龄化及餐饮浪费等问题也需引起重视。
（一）种业市场发展尚不完善，跨国粮商形成粮食霸权
种子作为农业的“芯片”，是农业生产中最基本、最重要的生产资料，种源安全关乎粮食安全。2000年《中华人民共和国种子法》施行，长久以来的种子垄断专营体制被破除，种子市场得以开放。传统种业科研管理体制架构不合理、市场监管机构职责不明确、知识产权保护力度不够等问题，使得种业市场发展格局混乱。随着种业改革的持续深入，相关法律法规不断完善，现代种业发展环境得到显著改善，但我国种业短板依然突出。
根据我国人多地少、耕地资源不足的实际，未来我国粮食产量的增长将主要依靠单产量提高来实现。目前我国种业不仅面临本土优良粮种资源消失的风险，而且存在种子核心技术自主创新能力不足的问题，育种技术的局限直接影响了粮食单产的提升。农作物育种规模化程度较低、商业化育种体系不健全等问题，使得产学研相结合、育繁推一体化的种子全产业链格局构建缓慢，国内种业市场的潜力难以进一步释放。
与此同时，随着种子市场的高度开放，发达国家跨国种业公司给国内种业带来了不小的竞争压力。我国于2008年向外资企业开放粮食流通领域。一方面，尽管近年来我国种子企业数量明显增加，但大多存在育种规模小、科研投入不足、市场竞争力弱的问题，与跨国巨头实力差距较大。另一方面，部分跨国粮商凭借其组织能力、资金实力、全产业链等竞争优势，形成了粮食霸权。诸如四大种业跨国公司已经涉足我国多种粮食的贸易和种植领域，国内粮食企业的市场空间受到挤压。事实上，跨国粮商不仅可能威胁到种源安全，而且对我国粮食安全也产生了负面影响。粮食霸权使得我国对部分农作物产业的控制力度降低，粮食安全宏观调控政策的落实受到影响。以大豆为例，我国97家大型油脂企业中，64家企业由跨国粮商参股或控股，我国大豆产业链被外国粮商控制的风险加大，并严重影响了我国食用油市场的价格波动。
（二）粮食供需结构问题凸显，大豆及玉米进口压力较大
目前，我国粮食供需基本平衡，但随着经济社会的发展，我国粮食消费和生产结构皆发生了很大变化，由此产生的粮食结构性问题亟须解决。粮食生产结构的内容一般包括地区结构、品种结构、产销系统结构。具体而言，我国粮食供需结构主要存在如下问题：
第一，地区结构不合理。由于我国城镇化区域发展不均衡，沿海地区城镇化进程较快，其粮食播种面积不断减少，我国粮食生产重心逐渐北移。在此过程中，南北区域粮食供需存在严重的错位现象，利益协调机制不够完善导致粮食主产区、主销区的对接不畅，粮食区域结构问题凸显。
第二，品种结构不合理。粮食供需结构性失衡的原因还在于粮食品种结构矛盾，优质口粮和饲料粮供不应求。一方面，我国粮食产量总体稳定增长，但随着健康饮食需求的升级，国民对口粮的要求从数量向质量转变。稻谷、小麦等口粮供大于求，但优良品种较少，难以满足国内市场需求，一些质量较差的品种则形成积压，经营者种植收益因此受到影响。另一方面，我国粮食需求增长的矛盾主要体现在诸如大豆、玉米等饲料用粮的显著增长上，这类粮食增产幅度远小于需求增长的幅度。大豆产需缺口持续扩大，可能在较长的一段时间都存在对外依存度高的问题。
第三，产销系统结构不合理。饲料用粮的短缺构成了我国粮食进口的主要压力。我国市场对大豆的需求一直十分强劲，近几年饲料用玉米的需求也持续上升。随着国内生猪生产的恢复，2020年我国累计进口大豆10033万吨，玉米进口量则达到创纪录的1130万吨。玉米供应紧张带动了小麦饲料用量的上涨，对国内粮食供需结构产生了一定的影响。大豆、玉米等饲料粮进口量居高的主要原因是国内外粮食生产成本的差异，生产要素成本和劳动力成本上升导致国内粮价失去竞争优势，进口需求不断增加。
（三）“占优补劣”现象严重，耕地资源质量呈下降趋势
确保粮食产量的稳定增长是我国粮食安全的硬性指标，其中粮食单产量是粮食增产的关键因素，耕地面积是粮食增产的根本保障。从我国已有的耕地资源来看，有三分之二的耕地分布在丘陵、山地和高原地区，缺乏水利灌溉基础设施，受自然灾害的影响经常旱涝不保。从我国耕地的后备资源来看，由于气候及土壤条件较好的南方可供开发的耕地较少，后备耕地大部分位于北方，华北、东北和西北成为新增耕地的重要区域，但这些区域的土地盐碱化现象突出，水资源匮乏，土地生产力相对较低。因此，我国耕地资源质量整体不高。
粮食安全对耕地资源提出了如下要求：一是耕地面积，18亿亩耕地红线是保证粮食产量最基本的要求；二是耕地质量，高复种潜力的耕地资源将带来粮食单产的提高。其中，城镇化发展中有关土地利用的矛盾为我国耕地保护带来了不小的挑战。尽管我国耕地面积并没有因为城镇用地扩张和城镇人口规模激增而受到显著影响，但从近些年城市发展轨迹可以看出，诸如珠江三角洲、长江三角洲、山东半岛等粮食单产较高的地区，其建设用地占用消耗了不少高产良田，而土地整理复垦补充耕地多为低产田。这主要是因为，目前我国土地管理制度还不够完善，耕地占补平衡政策落实不力，对地方城镇化发展占用高品质耕地资源等行为监管不严，“占优补劣”现象较为严重。中东部发达地区城镇化建设消耗占用了大量水源充足、土壤肥力高的优良耕地，却补充了中西部地区质量较低的耕地，提高低产耕地的产出率又受到建设周期、资金投入、技术复杂等多种条件的制约，由此带来的粮食生产风险亟须防范。加快推进城镇化是经济社会发展的必然选择，这对耕地资源的质量提出了更高的要求，如何在有限的土地上进行高品质、高产量的农作物生产才是关键，换言之，当前我国粮食安全保障必须进一步落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。
（四）现代有机农业发展较弱，农村劳动力逐渐老龄化
目前，我国粮食安全不只是局限于数量安全，随着国民对绿色健康食物的需求逐渐加大，粮食质量安全问题进一步凸显。食品的高标准及粮食的高需求意味着传统农业向现代有机农业转变已成为我国农业发展的必然趋势。然而，目前我国现代农业发展还处于初步阶段，有机农业生产尚有巨大潜力。首先，现代农业基础建设投入不足，以往的投资方式较为单一，使得政府财政压力较大。技术瓶颈提高了现代化农业的成本，包括先进设备在内的现代科技成果在农业生产中的应用范围不广，农业现代化经营进度较为缓慢。其次，有机粮食的培育和种植对土壤、环境、资源、化肥使用等有着严格的限制，农民对有机种植了解不足、部分有机粮食作物的培育困难等问题使得国内有机农业生产方式普及较慢。传统农业中存在的农产品品质不高、环境污染现象严重等问题短时间内难以得到有效解决。最后，适度规模经营是农业现代化的必由之路，而土地集中需要劳动力的非农转移及土地产权的有效保障，当前的重点和难点在于如何保障土地产权，在促进土地流转的同时增加农民财产性收入。
现代农业发展较弱的另一个重要原因是我国农村缺乏人才和年轻劳动力的支撑。城镇化加速发展是形成农村存量劳动力老龄化困境的主要原因，城市健全的公共设施、服务及更高的薪酬、就业机会使得青年农民务农积极性不高，而农村人才引进和培养政策则因为农业种植收益较低、乡村公共服务供给不足等原因落实不力。全国农村60岁以上人口占农村总人口的比例从2010年的14.98%增长到2019年的25.2%，超过了同期城镇老龄化程度。对比第一次与第三次农业普查数据可知，我国农业劳动力正在加速老龄化，农村劳动力老龄化逐渐成为我国农业现代化进程中不可回避的事实。老龄劳动力的技术熟练度较低，对粮食市场也不够敏感，农村劳动力质量普遍不高。因此，如何提升农村劳动力质量，通过乡村人才振兴激发现代农业发展的活力，是我国粮食安全进一步发展的难点之一。
（五）环境污染威胁粮食安全，餐饮食物浪费现象严重
近年来，我国粮食生产呈现“高产量”与“高消耗”并存的矛盾局面，粮食增产的动能主要源自化肥、农药等非劳动要素的高投入。化肥、农药的过量使用是粮食生产环境污染的重要原因，环境污染又反过来影响我国的粮食安全，诸如土壤污染、水源污染和大气污染均会对粮食安全产生威胁。一方面，农田土壤污染将直接影响粮食质量安全，且会长期发挥作用。过量使用化肥、农用薄膜及农药会破坏土壤结构，严重影响土壤的功能，而农民为了保证每年的粮食产量，在生产过程中又不得不施用更多、更高效的化肥。这使得粮食生产进入恶性循环，最终导致土壤原生肥力大大下降，作物生长的化肥依赖性大幅提升。此外，个别地区工业废水的直接排放导致土地污染严重，甚至无法耕种，制约了农业经济的可持续发展。另一方面，化肥农药的大量使用会导致水体中的氨、氮、亚硝酸盐等物质含量剧增，水源富氧化，地表水渗入地下，对地下水源造成不利影响；大气污染物中的氮氧化物、二氧化硫、可吸入性颗粒等，容易形成酸雨，危害作物生长、污染水体，也会破坏我国农业生态环境，对粮食质量产生不利影响。
与此同时，粮食的损耗和浪费存在于生产、运输、储存等不同环节，虽然目前尚未威胁到我国粮食安全，但也需要进一步加强管理，尤其是我国的餐饮浪费问题，需要引起重视。较长时间以来，由于饮食消费观念不当、公款消费监督不力等，诸如食物超前消费、浪费、公款吃喝等问题较为严重。餐饮浪费导致粮食需求总量不必要的增加，间接提高了粮食价格。从资源环境来看，餐饮浪费不仅意味着土地资源、水资源、能源等资源的无效消耗，而且会增加生态环境的负担，不利于资源环境的可持续发展。
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三、立足国内大循环消解粮食安全隐忧的策略
在新发展阶段下，我国粮食安全有了新的要求。在保证数量安全的基础上，诸如质量安全、供需结构安全、贸易安全、环境资源安全等不足之处亟须补齐。在“双循环”新发展格局下，我国应以国内粮食市场为主，提升自身粮食供应与风险防范能力，加快我国自主种业技术研发，优化粮食品种结构，提高土地利用率，增强粮食生产全产业链综合实力，以此带动“双循环”发展。
（一）加强种业创新能力，提升企业市场竞争力
种业良好发展是我国未来粮食安全的战略保障。为此，政府应进一步提高种业发展的定位，完善种业市场监管体系，优化种业市场发展环境。一方面，粮农植物遗传资源的保存与繁荣是粮食及农业安全的关键所在，因此需建立育种者、科研人员、商业开发者、农民等多元主体权利与利益平衡的开源保护模式。加快资源共享平台和数据库的构建，加快现有种质资源鉴定、评价与登记，从而有效保护并合理开发本土优质粮种资源。另一方面，逐步完善国内以育种环节为主的“健全、自主、可控”的种子产业链，尤其需要加大种业创新力度，营造积极的种子技术研发环境。通过构建“两条腿走路”的种子研发体系，以科研院所为主体进行公益性、基础性的育种研发，以企业为主体进行商业化育种研发，提高种子科技水平，进而提高农业生产效率和种源保障能力。
为降低跨国粮商对我国粮食安全造成的不利影响，培育国内自有粮食品种，实现“中国碗装中国粮，中国粮用中国种”，国家可对本土的粮种公司在融资、跨区域整合等方面予以政策支持，大力培育本土粮商和种业龙头企业。一方面，政府应鼓励企业通过兼并重组，提升核心竞争力；鼓励支持本土大型粮食企业进入国际市场，在国外建设粮食生产加工基地，参与国际竞争；进一步完善金融市场环境，发挥农业开发性金融和政策性金融的作用，为本土粮食企业发展提供强有力的融资支持。另一方面，国内企业可通过强化全球加工、粮源、贸易、物流、销售的整合效应，扩大企业规模，逐步发展成为具有国际竞争力和影响力的粮商集团。也可充分发掘细分市场的竞争优势，通过加大粮食生产与信息化技术的结合创新，培育出特殊、小众且优良的粮食作物品种。这既能积累并增强新品种的科研实力，扩大出口品种，又可以不断提升国内粮食品牌的知名度，减少部分粮食对国际粮食市场的依赖，从而进一步加强我国粮食贸易的话语权。
（二）优化粮食生产结构，落实谷物振兴计划
缓解我国粮食供需结构矛盾，应以市场消费需求为导向，以粮食供给侧结构性改革为主，不断调整优化农业生产结构。一方面，对于不同的粮食生产区域应采取不同的生产措施，发展多种形式的适度规模经营，合理调整粮食种植结构。确保国家粮食安全，必须加强粮食主产区的粮食供给可持续性。为此，粮食主产区种植结构需要着重优化，加大高标准农田建设，实现优质高效的粮食生产。粮食主销区的农业发展定位则需进一步明确，划定粮食耕地面积，利用好当地科技、经济与市场的优势，发展高品质粮食作物生产。对于粮食产销平衡区，则要确保其粮食自给率的稳定。另一方面，抑制不适销对路的产品，扶持优良粮食作物种植，对不同粮食品种采取差异化的补贴措施，确保农民的种植收益稳中有升。农产品价格的不规则波动会对农业生产及粮食安全带来一定的风险，其不仅会影响到农民收入与种植积极性，而且会对物价产生影响。因此，要以市场为导向，以农业补贴为辅，进一步完善粮食价格机制，加快完善金融支农政策体系，降低粮食价格波动幅度。
与此同时，为提高大豆的自给率，降低大豆对外依赖的风险，以及进一步提高玉米的单产量，培育优质玉米品种，应制定部分谷物的振兴计划，落实粮食专项补贴政策。不同地区需明确自身资源发展优势，有效实施振兴计划，扩大进口需求大的农作物种植面积。加大本地农产品在全国的营销推广力度，对种植户进行技术指导和资金支持，使农户能放心种植、有稳定收益，进一步提高农户种植本地品种的积极性。大豆等主产区的政府部门，要加大对本地产品的研发投入，大力发展本地大豆等品种种植技术，如麦豆两熟、玉米大豆合理轮作、复合种植间套作模式等。由于饲料粮进口量短时间内不会大幅下降，因而需要进一步拓宽粮食进口渠道，降低贸易环境变化可能带来的粮食安全风险。
（三）严守耕地保护红线，提高土地利用效率
鉴于耕地保护的严峻形势，党的十七届三中全会明确提出，坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。
为进一步保障粮食生产土地安全，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，可从如下三方面着手：第一，继续落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，健全土地资源综合监管平台，加强遥感监测，对主产区农田特别是永久基本农田进行实时监测，强化耕地保护全流程的监管。第二，完善农村土地管理制度，逐步探索国土资源使用管理诚信机制，构建国土巡视执法快速反应机制，形成土地执法协作联动的格局。落实粮食安全省长责任制，坚决遏制土地违规违法行为，层层落实责任，确保土地管理与利用秩序的好转。第三，建立保护补偿机制，加强对土地“占补平衡”的管理。不仅要严守已确定的耕地面积，而且要保证新补充耕地的质量。严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，防止耕地“非粮化”倾向。为进一步提高土地利用率，地方政府应加大农业生产基础设施的建设与投入，加快建设适应现代农业发展需求的永久性高标准农田；创新农作物的生产方式，提高粮食作物的复种指数，提升土地产出率。通过政策支持、利益补偿等方法，尽量避免农户根据短暂的市场波动进行不科学的种植。引导农户根据当地的自然资源条件，科学地、适度规模化地进行粮食种植，合理利用耕地资源。同时，有序开展农村土地整治，在整治过程中加大生态环境保护力度，防止耕地土壤的肥力下降，确保耕地资源良好且可持续利用，强化耕地资源面积和质量的双重保障。
（四）科技引领农业发展，培育新型职业农民
科技创新是我国粮食产业发展的重要驱动力，高素质劳动力是我国农业发展的重要支撑。依靠现代科学知识和技术引领农业发展，培育新型职业农民，是实现我国现代有机农业发展的关键环节。
从农业发展来看，政府应合理引导现代农业的发展，充分开拓我国有机粮食市场。首先，吸引多元投资主体共同建设农业基础设施，鼓励农民充分利用已有的耕地资源，依靠先进设备和技术，对传统农业生产模式进行改造，向现代农业生产进行转型。其次，家庭农场是推进农业适度规模经营的重要途径之一，为提高农户经营家庭农场的意愿，政府需营造良好的政策环境与经营氛围，不断创新土地流转形式，加大现代化规模经营相关知识的普及力度。最后，不断创新种植技术，加大对有机粮食生产的扶持力度，给予农民一定的经济补贴和技术指导；不断扩大生态有机农业品种，深入推进优质粮食工程，着力培育有机食品，这样在缓解粮食品种结构性矛盾的同时，也可进一步开拓国际粮食市场。
从农村劳动力来看，通过劳动要素提升降低粮食生产对化学、能源要素的消耗，是实现农业可持续发展、提高粮食生产质量的重要措施。缓解农村劳动力快速老龄化的问题，应提升农民的职业地位，树立农业劳动力价值意识，不断完善人才引进激励机制；进一步落实乡村振兴战略、深入推进城镇化战略，通过城镇的高质量发展带动乡村基础设施建设和产业发展，稳定提升粮食生产效益，留住青年劳动力。积极培育新型职业农民，利用信息化、直播平台、电子商务等方式丰富粮食及农产品销售渠道，通过劳动力现代化转型带动农业现代化转型，进一步发挥农村存量劳动力的生产效应，强化农业劳动力发展内驱力。此外，近年来，劳动力回流规模逐渐扩大，农村劳动力资源的再配置也需多加注意，在培养新型职业农民的同时，应有序推动农村富余劳动力的非农转移。
（五）完善污染防治体系，倡导健康饮食观念
为保护耕地土壤和粮食生产环境，确保农作物健康成长、农产品安全可靠，政府应进一步完善环境污染防治体系，加大污染治理力度，降低耕地面源污染，提高粮食产品质量。一方面，加强农业投入品的管理，严格限制农业化肥、薄膜等的使用。落实农药经营许可、限制使用农药定点经营等措施，实现对农药经营环节的有效监管，从源头上保障农产品质量安全。化肥生产和降解的过程都会对环境产生恶劣的影响，因此，在粮食种植过程中应推动有机肥替代化肥。通过技术进步实现农药减量增效，进一步提升土地产能，培育自然肥力，有效改善当前粮食增产动能高度依赖化肥、农药的不可持续局面。另一方面，从立法层面明确农产品生产、流通各环节的主体责任和质量安全的监管责任，并强化生态环境的保护及修复责任承担。具体可从如下方面着手：加强粮食与食品产业链源头的立法和监管，建立农产品质量追溯与处罚制度，进一步完善责任追究制度；建立健全生态修复责任保障机制，在土壤、大气、水源的污染防治和修复方面严格遵守生态保护优先原则，进一步提高农户对粮食安全、食品健康与农业生态环境保护的认知水平和重视程度，减少农药及化肥的使用，从而降低粮食生产对环境的破坏。
与此同时，生活水平的提高使民众对饮食有了更高的要求。2017年，国务院办公厅印发了《国民营养计划（2017—2030年）》，明确要求将“三品一标”在同类农产品中总体占比提高至80%以上。然而，高要求并不意味着资源高消耗和食物高浪费，健康的饮食注重的是食品的绿色有机，也就是粮食生产环境与农作物品质的双重优化。为此，政府需要在全社会提倡珍惜节约粮食、健康饮食、科学合理消费的观念，强化反对食品浪费的法律约束，继续加强对公款吃喝浪费的治理工作，建立全社会节约食物的长效机制。对于高等院校食堂餐饮实施创新性改革，鼓励学生自主选菜、自主称重的买饭方式，落实约束机制，也可开展粮食安全讲座，进一步提升学生节约粮食的意识。
摘自《改革》2021年第9期
作者单位：安徽省社会科学院，安徽建筑大学
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